국가유산청과 협의없이 역사문화환경 보존지역 바깥에서의 개발 규제를 완화한 서울시 조례 개정이 적법하다는 대법원 판결이 나왔다. 이에 따라 서울시의 세운 4구역 재개발에 탄력이 붙을 것으로 전망된다.
6일 대법원 1부(주심 신숙희 대법관)는 문화체육관광부 장관이 서울시의회를 상대로 낸 ‘서울특별시 문화재 보호 조례’ 일부 개정안 의결 무효확인 소송에서 서울시의 손을 들어줬다. 대법원은 문화유산법상 보존지역 바깥에 대해서까지 국가유산청과 협의해 조례를 정해야 하는 것으로 볼 수 없어 해당 조례 개정이 법령 우위 원칙에 위반되지 않는다고 판단했다.
문화유산법 상 시·도지사는 지정문화유산의 역사문화환경 보호를 위해 국가유산청장과 협의해 조례로 ‘역사문화환경 보존지역’을 정해야 한다. 이에 서울시 문화재 보호 조례는 보존지역 범위를 ‘국가지정유산의 외곽경계로부터 100m 이내’로 정했다.
국가유산청과 서울시의 갈등은 지난 2023년 9월 서울시의회가 보존지역 바깥에서의 건설공사를 규제한 해당 조례 19조 5항을 삭제하는 내용 개정안을 의결하면서 시작됐다. 삭제된 조항은 ‘보존지역 범위를 초과하더라도 건설공사가 문화재에 영향을 미칠 것이 확실하다고 인정되면 문화재 보존에 영향을 미치는지 여부를 검토한다’는 규정이다.
이 조항이 상위법인 문화재보호법보다 포괄적인 과도한 규제라는 것이 서울시의회의 결정 배경이었다. 당시 문화재청(국가유산청)은 문화재보호법에 따라 문화재청장과 협의를 거쳐야 한다고 반발했지만 받아들여지지 않았고 개정 조례가 공포되면서 소송전으로 이어졌다.
조례 무효 소송은 대법원 단심 재판으로 진행되며 2년여의 소송전 끝에 대법원은 서울시의회의 손을 들어줬다.
대법원은 “문화유산법 및 시행령 관련 규정의 문언과 취지에 비춰 상위법령은 ‘역사문화환경 보존지역’을 초과하는 지역에서의 지정문화유산 보호를 위한 사항까지 국가유산청장과 협의해 조례로 정하도록 위임했다고 해석되지 않는다”고 설명했다.
이어 “원고는 문화재청장과 협의 없이 이 사건 조례 조항을 삭제한 것이 법령우위원칙에 위반된다고 주장했으나 상위법령의 범위를 벗어나 규정돼 있는 조례 조항을 개정 절차를 통해 삭제하는 것은 적법한 조례 제·개정 권한의 행사로서 특별한 사정이 없는 한 유효하다”고 판단했다.
그러면서 “‘문화유산의 보존 및 활용에 관한 법률’ 및 같은 법 시행령이 사건 조례 조항을 개정하기 위해 국가유산청장과의 협의를 거치도록 규정하거나 이 사건 조례 조항과 같은 내용을 반드시 두도록 규정하고 있지도 않다는 이유로 이 사건 조례안이 법령우위원칙에 위반된다고 할 수 없다”고 덧붙였다.
대법원은 해당 조항의 삭제 상태가 현행 조례에서도 유지되고 있고 궁극적으로 이 사건 현행 조례의 재개정에 영향을 미칠 수 있다고 보고 소의 이익은 인정된다고 판단했다. 다만 서울시장에게 재의 요구 지시를 거치지 않고 현행 조례 그 자체의 무효를 구하는 것은 지방자치법상 허용되지 않는다고 보고 예비적 청구는 각하했다.
대법원의 이러한 판결에 국가유산청은 “대법원의 판결을 존중한다”며 “국가유산청은 종묘가 개발로 인해 세계유산의 지위를 상실하는 일이 없도록 문화유산위원회와 유네스코를 비롯한 관계 기관과 긴밀히 소통하면서 필요한 조치들을 준비하겠다”고 했다.